Alimentée par la croissance démographique et l’exode rural, l’urbanisation se poursuit rapidement en Afrique sub-saharienne, suscitant un besoin massif d’investissement dans les infrastructures urbaines. Le phénomène se produit là à des niveaux de revenus inférieurs à ceux d’autres régions mais sans l’accélération de la productivité qui caractérisent celles-ci. Plus de la moitié de la population urbaine d’Afrique vit dans des logements informels, dont trois quarts sont sans emploi ou alors informels eux aussi. C’est, pour la société, un énorme défi que de fournir les équipements et les services de base qui rendent les villes vivables et productives tout en accommodant leur population en croissance rapide.

La phase initiale de la présente initiative a passé en revue les problèmes cruciaux posés par la situation décrite ci-dessus. Elle pointe les domaines qui appellent encore des recherches, mais il existe de toute évidence un lien entre les trajectoires de la transformation économique, de la gouvernance multiniveaux et du financement du développement-aménagement urbain. La présente note d’orientation pour les politiques publiques se concentre sur trois problèmes de fond : la planification améliorée de l’investissement, la mobilisation de la fiscalité locale et l’accès renforcé aux financements externes. 

L’urbanisme a un rôle crucial à jouer dans l’expansion ordonnée des villes afin d’orienter l’investissement, préparer les parcelles de terrain et y installer l’ossature qui va porter les équipements. Le réaménagement sur des zones de construction informelle est complexe et beaucoup plus onéreux.

Faire face à la poussée des populations urbaines semble devoir passer soit par le travail de longue haleine qu’est le renforcement des capacités pour harmoniser les objectifs et collaborer effectivement, ou par la démarche inverse qui consiste à répondre à l’urgence de la mise en place d’infrastructures sans aucune considération pour ce qui précède. Toutefois, le déploiement d’infrastructures ne peut pas attendre que des politiques et des institutions publiques parfaites soient mises en place. Ces buts ne doivent pas être mutuellement exclusifs : l’investissement dans le développement urbain ne doit pas être suspendu jusqu’à ce que des institutions pleinement compétentes soient en place, et les gouvernements ne doivent pas davantage non plus recourir à des plans et des travaux “non-invasifs” d’infrastructures urbaines sans égard pour les institutions ni les politiques publiques.

Le financement à base de taxation foncière est l’une des ressources fiscales propres le plus prometteuse – et sous-utilisée – qui peut être mobilisée pour asseoir sur une base plus large la gestion urbaine, même si cela peut être compliqué. Les obstacles à cette mobilisation comprennent des cadastres non existants ou périmés, des systèmes de tenure foncière complexes et informels, le manque de bons systèmes d’adressage, l’insuffisance des compétences professionnelles en matière d’arpentage et d’évaluation et, aussi, le coût de la mise à niveau de tous ces éléments. On peut surmonter ces obstacles grâce à l’innovation technique, comme le recours au GIS pour la géo-localisation des biens et la mise à jour de rôles foncier et immobilier. On peut aussi améliorer le financement à base de taxation foncière à travers des méthodes d’évaluation simplifiées.

Néanmoins, la mobilisation intégrale de ces instruments exige des collectivités locales qu’elles renforcent leurs moyens, qu’elles se montrent prêtes à l’expérimentation et qu’elles surmontent la résistance de puissants propriétaires terriens. Certaines réformes ont beau être techniquement prometteuses, elles vont facilement échouer si l’on ne tient pas compte du contexte plus large des diverses incitations structurelles.

L’amélioration des ressources fiscales propres (RFP) a, certes, son importance pour renforcer les moyens financiers des autorités infranationales, mais elle peut ne pas suffire face aux besoins d’investissement; en effet, dans la plupart des pays, nous nous attendons à voir les transferts du pouvoir central demeurer les principales sources de revenus des villes intermédiaires, qu’ils soient conditionnels, inconditionnels, contractuels ou non, tels que déterminés par des clefs de répartition. Pour financer le développement urbain durable, il faut donc privilégier la cohérence entre toutes les composantes d’un système intégral de financement, qui comprend les investissements directs de l’État dans le périmètre de la ville, ainsi que diverses formes de transferts prévisibles de la part du pouvoir central, le bon recouvrement des RFP, ainsi que l’investissement externe et privé.

Même lorsque la législation autorise formellement l’emprunt, de nombreuses municipalités urbaines manquent encore des flux de recettes fiscales, de la capacité de gestion financière et de la note de crédit suffisants pour s’endetter. Les partenaires du développement peuvent jouer un rôle crucial dans la facilitation des réformes visant à améliorer la solvabilité et, avec elle, la note de crédit, à travers une assistance tant technique que financière.

Se concentrer sur les seuls projets qui dégagent assez de gains pour rembourser l’investissement peut conduire à négliger le besoin de biens publics et sociaux dont les retombées pécuniaires directes peuvent être insuffisantes mais dont le bénéfice public d’ensemble est important. Pareils projets peuvent nécessiter le soutien de l’autorité publique locale ou centrale pour devenir susceptibles d’attirer les concours externes afin d’en recueillir les retombées d’ensemble pour le public.  Lorsque les partenaires du développement s’impliquent dans la conception d’un projet, ils peuvent souhaiter promouvoir des projets transformateurs qui contribuent à l’allègement de la pauvreté et qui soutiennent les programmes ‘‘verts’’, tout en promouvant aussi le recouvrement des coûts mais en les maintenant abordables.

Les partenaires du développement ont, de manière cruciale, facilité les réformes destinées à renforcer la solvabilité et les notes de crédit, comme montré dans les études de cas, avec leur assistance technique et financière. Il peut être difficile pour une municipalité de justifier, année après année, des réformes destinées à faire reconnaître sa solvabilité puisque les retombées n’en seront qu’à long terme pour le public, ce qui ne laisse guère de marge pour les gains politiques à court terme.

Le soutien budgétaire dans un contexte décentralisé peut avoir un effet d’entraînement avec des cadres économiques et budgétaires resserrés, le climat de l’investissement et des affaires rendu plus favorable et le risque d’investissement réduit, améliorant ainsi les politiques sectorielle, les institutions et les cadres règlementaires. Par conséquent, il est essentiel d’exploiter les synergies et les complémentarités avec d’autres instruments, comme le financement mixte, afin d’en augmenter l’efficacité. L’application à l’échelle infranationale de l’Évaluation-diagnostic de la Responsabilité Financière des Dépenses Publiques et de l’Administration Fiscale peut susciter des réformes utiles propres à améliorer ces deux domaines et par là-même, aussi, la solvabilité et la note de crédit.

L’emprunt par des entités infranationales sans garantie souveraine est souvent considéré comme la prochaine ‘’solution avec un grand S’’ qui va permettre de résoudre le manque d’infrastructures. La mise en place de banques d’investissement municipal ou autres formules de crédit peut déboucher sur l’emprunt direct infranational, en s’appuyant sur le cadre des relations fiscales entre pouvoirs central et local. Il y faut toutefois une gouvernance et une répartition du risque robustes afin d’empêcher que les emprunts infranationaux soient sources d’éventuels passifs.